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關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知
黑桃棋牌首页:2017-05-04 13:48:20
財金〔2014〕113號 
  各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局),新疆生産建設兵團財務局: 
  根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號),爲保證政府和社會資本合作項目實施質量,規範項目識別、准備、采購、執行、移交各環節操作流程,現印發《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》,請遵照執行。 
  附件:政府和社會資本合作模式操作指南(試行)
財政部  
2014年11月29日 
  附件: 
  政府和社會資本合作模式操作指南(試行) 
第一章 总则 
  第一条 为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP),根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)等法律、法规、规章和规范性文件,制定本指南。 
  第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。 
  第三条 本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。 
  第四条 财政部门应本着社会主义市场经济基本原则,以制度创新、合作契约精神,加强与政府相关部门的协调,积极发挥第三方专业机构作用,全面统筹政府和社会资本合作管理工作。 
  各省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生産建設兵團財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構,履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責。 
  第五条 各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则,依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目。 
第二章 项目识别
  第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。 
  政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起,以政府發起爲主。 
  (一)政府發起。 
  財政部門(政府和社會資本合作中心)應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資産中遴選潛在項目。 
  (二)社會資本發起。 
  社會資本應以項目建議書的方式向財政部門(政府和社會資本合作中心)推薦潛在政府和社會資本合作項目。 
  第七条 财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选,确定备选项目。财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。 
  對于列入年度開發計劃的項目,項目發起方應按財政部門(政府和社會資本合作中心)的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目産出說明和初步實施方案;存量項目應提交存量公共資産的曆史資料、項目産出說明和初步實施方案。 
  第八条 财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。 
  定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。 
  定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較,計算項目的物有所值量值,判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。 
  第九条 为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。 
  通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目,可進行項目准備。 
第三章 项目准备 
  第十条 县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制,主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作,实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。 
  第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案,依次对以下内容进行介绍: 
  (一)項目概況。 
  項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。 
  基本情況主要明確項目提供的公共産品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性,以及項目運作的目標和意義。 
  經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資産範圍、投資規模或資産價值、主要産出說明和資金來源等。 
  項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。 
  (二)風險分配基本框架。 
  按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府和社會資本間合理分配項目風險。 
  原則上,項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔,法律、政策和最低需求等風險由政府承擔,不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。 
  (三)項目運作方式。 
  項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。 
  具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。 
  (四)交易結構。 
  交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。 
  項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途,項目資産的形成和轉移等。 
  項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源,包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。 
  相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下遊服務。 
  (五)合同體系。 
  合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、産品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。 
  項目邊界條件是項目合同的核心內容,主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。 
  權利義務邊界主要明確項目資産權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。 
  交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和産出說明等。 
  履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。 
  調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。 
  (六)監管架構。 
  監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權,以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權;監管方式主要包括履約管理、行政監管和公衆監督等。 
  (七)采購方式選擇。 
  項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行,采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點,依法選擇適當采購方式。 
  公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策,且采購中不作更改的項目。 
  第十二条 财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。 
第四章 项目采购
  第十三条 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。 
  項目有3家以上社會資本通過資格預審的,項目實施機構可以繼續開展采購文件准備工作;項目通過資格預審的社會資本不足3家的,項目實施機構應在實施方案調整後重新組織資格預審;項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的,可依法調整實施方案選擇的采購方式。 
  第十四条 资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的,应及时通知项目实施机构。 
  資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。 
  第十五条 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止黑桃棋牌首页、开启黑桃棋牌首页及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。 
  采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的,項目采購文件除上款規定的內容外,還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容,包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。 
  第十六条 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。 
  第十七条 项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的,按照政府采购法律法规及有关规定执行。 
  項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的,按照下列基本程序進行: 
  (一)采購公告發布及報名。 
  競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。競爭性磋商公告應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動,以及審查原則、項目産出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啓時間及地點。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。 
  (二)資格審查及采購文件發售。 
  已進行資格預審的,評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格後審的,由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況,組織對符合條件的社會資本的資格條件,進行考察核實。 
  采購文件售價,應按照彌補采購文件印制成本費用的原則確定,不得以營利爲目的,不得以項目采購金額作爲確定采購文件售價依據。采購文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日。 
  (三)采購文件的澄清或修改。 
  提交首次響應文件截止之日前,項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改,澄清或修改的內容應作爲采購文件的組成部分。澄清或修改的內容可能影響響應文件編制的,項目實施機構應在提交首次響應文件截止時間至少5日前,以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本;不足5日的,項目實施機構應順延提交響應文件的截止時間。 
  (四)響應文件評審。 
  項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啓。 
  評審小組對響應文件進行兩階段評審: 
  第一階段:確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判,談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款,但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。實質性變動的內容,須經項目實施機構確認,並通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關規定執行。 
  第二階段:綜合評分。最終采購需求方案確定後,由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分,編寫評審報告並向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》及有關規定執行。 
  第十八条 项目实施机构应在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同中,列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策,以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目,履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。 
  第十九条 项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会,但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。 
  第二十条 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。 
  第二十一条 确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。 
  公示期滿無異議的項目合同,應在政府審核同意後,由項目實施機構與中選社會資本簽署。 
  需要爲項目設立專門項目公司的,待項目公司成立後,由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同,或簽署關于承繼項目合同的補充合同。 
  項目實施機構應在項目合同簽訂之日起2個工作日內,將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告,但合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。 
  第二十二条 各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查,及时处理采购活动中的违法违规行为。 
第五章 项目执行
  第二十三条 社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。 
  第二十四条 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。 
  社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的,政府可提取履約保函直至終止項目合同;遇系統性金融風險或不可抗力的,政府、社會資本或項目公司可根據項目合同約定協商修訂合同中相關融資條款。 
  當項目出現重大經營或財務風險,威脅或侵害債權人利益時,債權人可依據與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入協議或條款,要求社會資本或項目公司改善管理等。在直接介入協議或條款約定期限內,重大風險已解除的,債權人應停止介入。 
  第二十五条 项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后,政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。 
  第二十六条 项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。 
  政府有支付義務的,項目實施機構應根據項目合同約定的産出說明,按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的,社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。 
  項目實際績效優于約定標准的,項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款,並可將其作爲項目期滿合同能否展期的依據;未達到約定標准的,項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。 
  第二十七条 社会资本或项目公司违反项目合同约定,威胁公共产品和服务持续稳定安全供给,或危及国家安全和重大公共利益的,政府有权临时接管项目,直至启动项目提前终止程序。 
  政府可指定合格機構實施臨時接管。臨時接管項目所産生的一切費用,將根據項目合同約定,由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用,可以從其應獲終止補償中扣減。 
  第二十八条 在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。 
  (一)合同修訂。 
  按照項目合同約定的條件和程序,項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共産品和服務的需求量及結構等條件的變化,提出修訂項目合同申請,待政府審核同意後執行。 
  (二)違約責任。 
  項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的,應承擔相應違約責任,包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。 
  (三)爭議解決。 
  在項目實施過程中,按照項目合同約定,項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項,依法申請仲裁或提起民事訴訟。 
  第二十九条 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。 
  第三十条 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责,重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。 
  社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監管處理決定不服的,可依法申請行政複議或提起行政訴訟。 
  第三十一条 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。 
  社會資本或項目公司應披露項目産出的數量和質量、項目經營狀況等信息。政府應公開不涉及國家秘密、商業秘密的政府和社會資本合作項目合同條款、績效監測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。 
  社會公衆及項目利益相關方發現項目存在違法、違約情形或公共産品和服務不達標准的,可向政府職能部門提請監督檢查。 
第六章 项目移交
  第三十二条 项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。 
  項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標准。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交;補償方式包括無償移交和有償移交;移交內容包括項目資産、人員、文檔和知識産權等;移交標准包括設備完好率和最短可使用年限等指標。 
  采用有償移交的,項目合同中應明確約定補償方案;沒有約定或約定不明的,項目實施機構應按照“恢複相同經濟地位”原則擬定補償方案,報政府審核同意後實施。 
  第三十三条 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。 
  項目移交工作組應委托具有相關資質的資産評估機構,按照項目合同約定的評估方式,對移交資産進行資産評估,作爲確定補償金額的依據。 
  項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標准對移交資産進行性能測試。性能測試結果不達標的,移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢複性修理、更新重置或提取移交維修保函。 
  第三十四条 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。 
  第三十五条 项目移交完成后,财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。 
第七章 附则
  第三十六条 本操作指南自印发之日起施行,有效期3年。 
  第三十七条 本操作指南由财政部负责解释。
 
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